一项纠结已久的根本改革，在谨慎中推进

自古以来，只要与土地有关的改革，总是慎之又慎。历史上因土地改革带来巨变，继而引发不可控因素，最终极大冲击乃至颠覆一个朝代的惨痛教训，数不胜数。

不仅中国，放眼全球，也是一样的。

近几十年来，中国的土地改革一直非常慎重，尤其涉及农村土地。

最近的一次改革是2014年12月深改小组会议通过的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，但试点几年后，也没下文了。

再往前，2008年国土资源部出台了“城乡建设用地增减挂钩试点办法”，探索城乡土地指标的流动。

在这个政策的支持下，重庆探索了“地票制”农村集体建设用地流转模式，超越了“城乡建设用地增减挂钩”关于城乡行政分立影响土地价格的限制，在一定程度上突破了城乡土地市场的分割状态。

而成都则探索了土地流转，2010年成都面向开发商举办了首场拍卖，但仅仅开始不到两周就被叫停，主要原因是被认为涉嫌违反“城乡建设用地增减挂钩”政策，主管部门认为为了盈利的开发商进入农村土地产权改革领域，容易变味。

其他地区也各有探索，比如广东佛山市南海区的配置股权分红，天津的宅基地换房等等。

但都没有继续扩大。

长期以来，农村、土地都是中国社会极为重要的稳定器，不可轻动，这背后有极为复杂的考量和博弈。

那么不涉及农村的土地改革就容易吗？

比如跨省的土地指标交易，这样可以解决土地指标的跨省调剂。

但这一条也没有放开，直到为了支持“脱贫攻坚”，帮助连片贫困地区筹集扶贫资金，因此特批了“三区三州”（三区：西藏、南疆、四省藏区；三州：甘肃临夏、四川凉山、云南怒江）形成的增减挂钩指标，可以与东部发达省市交易，同时还制定了交易的省市、价格、数量等。

为了防止东部发达省市不缺建设用地指标而不去购买“三区三州”的土地指标，中央还要求适当减少每年下达给东部省市的新增城市建设用地指标。

目前土地指标流动改革，基本就上面两类，但从时而推进、时而暂停来看，能够感觉到很纠结。

直到2024年2月19日的中央全面深化改革委员会第四次会议，审议通过了《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》。但是这次会议也强调严守“三条控制线”：耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界。

这项改革，已经拖延了很久，早在2019年8月举行的中央财经委第八次会议就已经提出了进行此项改革，当时说法是“要改革土地管理制度，增强土地管理灵活性，使优势地区有更大发展空间”，在这次会议上，重点讨论的就是区域经济布局，从而形成优势互补。

简单地说，可以将全国分为两部分，一部分是优势地区，以中心城市和城市群等为代表，重点是发挥经济和人口承载优势；其他的地区，重点是安全功能，比如粮食、生态等。

这次会议涉及到一个重大的方向问题，那就是大城市和中小城市，到底更侧重哪一方面？

从会议的结论看，重点强调发挥中心城市和城市群的作用。

但这并非放弃其他地区，而是充分发挥地区优势，国家城镇化建设中心，也从过去的城市建设为中心，转向农村建设为中心，弥补农村公共服务短板。在这个思路下也有了后来的以县域为重要载体的城镇化建设，鼓励人口的自然流动，从而形成全国范围的劳动效率均等化。

但2019年之后，这项改革实际进展缓慢，最关键的就是土地指标分配，优势地区土地需求得不到满足，优势地区的发展受到很大限制；而其他地区获得的土地指标却远远用不完，负债搞没有实际效益的工业园区，反而浪费了有限的资金。

在土地指标上，计划式分配与市场化需求之间的矛盾越来越激烈。

各地各方呼吁了也很久。比如去年8月举行的2023年全国国土空间规划年会，演讲的多位嘉宾，时不时就点一下土地指标问题，土地指标不足已经明显压制了优势地区的发展。

别说地区诉求，就算是发改委、商务部主导的大项目，也常常面临土地指标的限制，比如上海的特斯拉超级工厂、广东的巴斯夫项目，土地指标都是最大卡点之一，最终只能一事一议，通过中央层面的协调，特批解决。这也是大项目特别重视地区能量的原因，否则建设用地指标都搞不到，还搞什么落地。

过去这些年都是这么过来的，毕竟土地改革事太大了，宁可慢一点。

变化出现在最近两年，也是形势逼迫改革。

一个特别重要的节点是2022年提出的“经济大省挑大梁”，这几年也有很多人谈到过，经济发达地区在全国经济中的作用越来越大，现实需要经济大省多承担责任，那总得解决一些地方解决不了的重大难题，最关键的就是土地指标，这也是经济大省年年提、天天催的事。

再加上，如上面提到的，一些本来就没有发展空间，当地也没有找到差异化发展道路，只是单纯滥用土地指标，大规模借债搞重复建设，红红火火了几年，肥了一些人，但是留下的钢筋水泥变成了无用之物，拆都拆不起，带来了很多隐形债务，这才是地方债风险最高的地方。

于是去年发行的万亿特殊再融资债，优先支持了12个高风险地区，这些地区普遍存在土地指标滥用、借债搞无价值项目的问题。这些地区，在其他资金项目审核时，会更加严格。

土地制度作为根本制度，必须要稳，所以全国范围内计划式的土地指标分配不会动，不同地区获批的土地指标也需要更长时间慢慢微调，但也到了打开一扇窗的时候。

比如先对与高质量发展有关的项目放开，只要是与高质量发展、与新质生产力方向一致的重点产业、重点项目，就能够得到土地指标的特殊优待。

但是绝不包括房地产，虽然像深圳这样的城市，确实生产效率极高，土地资源也很匮乏，长期土地供应太少导致深圳房价居高不下，但是口子是不能开的。

不过这项改革并不会快，很可能还是要走走看看，毕竟在通过改革意见时，深改会也强调了“对一些探索性但又十分紧迫的改革举措，要深入研究、稳慎推进”。

但终归是一个开始。

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